От редакции. У вас есть вопросы к авторам статьи? Как вы считаете, будет ли полезным объединение муниципалитетов на принципах агломерации? Свои вопросы и предложения вы можете оставить, перейдя по этой ссылке. В следующей публикации группа авторов статьи ответит на них.
Муниципалитетов у нас целых 22 на территории всего в 15 000 кв. км и миллионным населением. Тема их объединения периодически врывается в информационное пространство. Калининград предлагают объединить с Гурьевском, Мамоново и Багратионовск — с Ладушкином, выдвигалась идея создать три агломерации с центрами в Калининграде, Черняховске — Гусеве и Советске.
Что же такое агломерация и возможно ли появление таких образований в нашем регионе? Своими мыслями с "Клопс" поделились председатель областного общественного совета приоритетного федерального партийного проекта "Городская среда" Андрей Горохов, директор по развитию и программной работе Агентства регионального экономического развития Алексей Игнатьев и исполнительный директор Регионального центра диалога и сотрудничества Анастасия Петухова.
XXI век — время агломераций
Агломерация — это когда растущему городу становится тесно в своих границах и он шагает по направлению к деревне и другим соседним городам. А они, в свою очередь, прорастают навстречу. Образовавшееся тело (его размеры определяются возможностью за два часа с периферии добраться до центра) превращается в полноценный социально-экономический субъект. Проблемы и успехи агломерации распространяются на все её составные части. По большому счёту, никаких отдельных частей уже нет, это бюрократическая условность. Агломерация ведёт себя как целое.
Очевидно, что сохранение автономии муниципалитетов в её прежних объёмах означает управленческую шизофрению, "голоса в голове". Рано или поздно существенную часть полномочий приходится передавать на агломерационный уровень, просто чтобы голова не лопнула и ноги не разбежались.
XXI век вообще называют веком агломераций. Уже сегодня в 300 крупнейших агломерациях живёт 20% населения Земли (при этом в мире насчитывается более 2,5 млн населённых пунктов, считающихся городами). Три самых крупных обеспечивают 4% мирового валового продукта, что сопоставимо с экономикой Германии.
В агломерациях выше производительность труда, создаётся добавленная стоимость, там сосредоточены вузы и прикладная наука. Но самое главное — они предоставляют совершенно новое качество жизни. Возникает пространство с едиными социальными стандартами, возможностью выносить производства за пределы городов, создавать зелёные пояса и рекреационные зоны, планировать жилую застройку "с человеческим лицом", обеспечивать эффективное развитие различных территорий на основе разделения труда.
Агломерация Калининграда. Что мы делаем не так?
Область уже давно существует в режиме агломерации с ядром в Калининграде. В ней проживает, по разным оценкам, 75% населения региона. По прогнозам, к 2030 году население агломерации должно увеличиться ещё на четверть, до 1 млн человек.
Порты Балтийск, Пионерский и Светлый, курорты Светлогорск и Зеленоградск, промышленные Советск и Черняховск, сельскохозяйственный Полесск, пригородный Гурьевск выстраивают свою орбиту вокруг полумиллионного Калининграда. Наличие двух десятков муниципалитетов, дробящих небольшой регион на микроскопические островки-резервации, не способно остановить агломерационные процессы: люди живут и работают, где хотят или могут себе позволить.
О развитии агломерации говорят следующие признаки:
— Пробки в часы пик в Калининграде. В город на работу и учёбу приезжает порядка 66 тысяч человек. В перспективе это цифра превысит 100 тысяч.
— Строительство спальных районов по периметру областного центра. Жители периферии переезжают в Калининград за качеством жизни. Однако нехватка социально-бытовой инфраструктуры, негодная транспортная расшивка, "криминальные" пустыри в окрестностях — и через десять лет обеспеченные семьи съедут из многоэтажных муравейников, превратив их в зоны дешёвого арендного жилья. Так возникали гетто в Нью-Йорке, Брюсселе, Лондоне, Париже, Марселе. Не нужно тешить себя иллюзией, что у нас будет по-другому: у муниципалитетов нет средств на полноценное развитие социальной инфраструктуры, бюджеты дефицитны, а НДФЛ как основной источник дохода платится по месту работы, то есть в Калининграде. "Детей некуда сводить, и самим пойти некуда" — веская причина в выходные съездить в областной центр. Агломерационное ядро, как пылесос, высасывает финансы, производства, рабочие места и перспективную молодёжь.
— Свалка в Багратионовске: отходы в основном столичные, ответственность за содержание — местная. Получаем экологические последствия при инерционном сценарии развития ситуации.
— Другая экологическая проблема связан с захламлением балтийских дюн. И снова каждый специализируется на своём. Туристов выходного дня поставляет Калининград. Ревитализация природного наследия — на плечах местного муниципалитета.
Негативных примеров того, как работает калининградская агломерация, множество. Позитивных существенно меньше. Почему так происходит?
Потому что это не агломерация в правильном понимании слова, а стихийное прорастание современности через административный асфальт, уложенный ещё в советское время.
Развитием такого сложнейшего организма, как городская агломерация, необходимо управлять. Здесь не люди размещаются рядом с заводами, а наоборот — промышленность ищет рынки сбыта, удобную логистику, кадры, а также больницы, школы и детские садики, куда работники смогут водить детей.
Агломерацией нужно управлять. Но пока нечем и некому
В законодательстве не прописано понятие агломерации. Агломерации по факту есть, инструменты управления ими не созданы.
Простой пример. Два соседних городских округа хотели бы построить дорогу между своими административными центрами, но согласно бюджетному законодательству такое софинансирование является нецелевой тратой средств, каждый муниципалитет должен тратить деньги только на своей территории.
Но дело не только в несовершенстве законов. Муниципалитеты не умеют договариваться о координации усилий и планов,особенно хорошо это видно при разработке местных стратегий развития. Грубо говоря, там, где один район собирается развивать туризм и рекреацию, другой в двух километрах запланировал завод или полигон ТБО.
Не пора ли "поменять что-то в консерватории"? Для развития территориального маркетинга нужны соответствующая управленческая инфраструктура, финансы и другие ресурсы. Они могут появиться только на уровне межмуниципальных, агломерационных объединений.
К примеру, во Франции реализуется модель небольших агломераций. Она предполагает свободное объединение коммун. Процесс поощряется государством, которое передаёт агломерациям часть полномочий по сбору налогов и выделяет дотации.
Бывают агломерации городские, бывают сельские, имеет значение не размер, а социально-экономическая связность территорий. Бывают с двумя равновесными центрами (голландский Эйндховен и бельгийский Левен), с тремя и более.
Это важно понимать, чтобы 450-тысячный Калининград полностью не заслонял собой горизонт. Между муниципалитетами на востоке области может складываться взаимное тяготение. Калининградскую агломерацию и на западе хорошо бы немножко децентрализовать за счёт создания опорных точек роста на периферии. Здесь интересен канадский опыт — в частности, Большого Ванкувера. Его муниципалитеты сотрудничают в отдельных сферах городского хозяйства, создавая соответствующие организации, управляющие сетями канализации и водоснабжения, социальным жильём.
Какие задачи по плечу агломерациям
Приведём самые типичные задачи, которые решает межмуниципальное сотрудничество.
1. Создание полюсов роста — например, строительство университетских кампусов, технопарков, IT-парков и наукоградов, размещение отраслевых кластеров со строительством жилья и инфраструктуры.
Полюса роста должны быть достаточно автономны от агломерационного ядра, предоставляя жителям полный набор услуг для комфортного проживания, досуга и работы.
2. Строительство транспортной инфраструктуры, связывающей ядро с периферией и муниципалитеты между собой. Типовой пример. Запускается скоростной железнодорожный экспресс между городом и пригородом. Время, чтобы от одного населённого пункта доехать до другого, сокращается вдвое. Бизнес пригорода в конкуренции с городом, где выше зарплаты, начинает платить своим сотрудникам больше. Бизнес города переводит свои подразделения в пригород, ведь здесь дешевле аренда. Разгружается город, развивается периферия. Двух зайцев одним махом.
Ещё один пример. Два муниципалитета в складчину пополняют автобусный парк (по отдельности денег бы не хватило). Теперь можно запускать программу "Школьный автобус". Школа в муниципалитете А становится доступной для детишек из муниципалитета Б. Строить вторую там уже не нужно. Общественный транспорт между райцентрами теперь ходит не два раза в день, а каждый час. То есть одной больницы, МФЦ, дома культуры и библиотеки становится достаточно на двоих. И теперь можно в складчину строить недостающие объекты из этого списка.
3. Совместное управление другими видами инфраструктуры — инженерной, социальной. Очистные, ремонт водопроводов, рекультивация полигона ТБО... Много полезных вещей по тому же принципу: у каждого в отдельности денег нет, а вместе по карманам наскребаем.
4. Планирование жилой застройки
Ещё один важный эффект заключается в существенном увеличении финансовой состоятельности муниципалитетов. Дело не ограничивается суммированием бюджетов. Это лишь база, позволяющая активно привлекать средства из внебюджетных источников, взаимодействовать с бизнесом, участвовать в федеральных и региональных программах.
Можно осуществлять мониторинг людских потоков и планировать работу общественного транспорта, точно понимать, где и сколько необходимо детских садиков, школ, больниц, магазинов, других объектов социальной важности.
Наконец, задача брендирования территорий с целью привлечения инвестиций, туристов, состоятельных переселенцев гораздо легче решается на межмуниципальном уровне.
С чего начать
В феврале была принята Стратегия пространственного развития России на период до 2025 года. Её авторы сделали точкой опоры как раз городские агломерации. Крупнейшие, от 1 млн жителей. И крупные, от 500 тысяч — в их число вошёл Калининград.
Какой в итоге станет муниципальная нарезка? Адекватный ответ можно получить только после широкой дискуссии и совместной работы администраций и советов депутатов, профильных областных министерств и думских комитетов, бизнеса, общественности и рядовых жителей. Если угодно, это будет учредительное собрание агломерации.
От редакции. У вас есть вопросы к авторам статьи? Как вы считаете, будет ли полезным объединение муниципалитетов на принципах агломерации? Свои вопросы и предложения вы можете оставить, перейдя по этой ссылке. В следующей публикации группа авторов статьи ответит на них.