"Можно один бюджетный рубль превратить в десять": Андрей Горохов — о том, где найти деньги на нужды городов и посёлков

Председатель регионального общественного совета приоритетного федерального проекта "Городская среда" Андрей Горохов рассказал "Клопс" об опыте муниципалитетов, где жители сами решают, стоит ли им сброситься на решение проблем своего поселения.

Бизнесмен и общественный деятель — о пользе референдумов.

"Муниципальный бюджет — зрелище традиционно печальное. Заплатки на местном хозяйстве, пресловутые ямочные ремонты — а что он ещё может? Но есть способ один бюджетный рубль превратить в три-пять-десять и направить на развитие. Он предполагает согласие граждан вложиться из личных средств в обустройство родного города/деревни/посёлка. А в ответ власть соглашается допустить общество к управлению.

Многие элементы будущей конструкции в Калининградской области уже успешно работают. Необходимо объединить их в единую систему.

Принцип общего котла. Багратионовск

В 2014–2016 годах в Багратионовске капитально отремонтировали 26 многоквартирных жилых домов. Больше, чем за всё постсоветское время. Как говорится, ничто не предвещало. Скудный городской бюджет. Не очень богатый бюджет региональный. Отсутствие денег у горожан, чтобы своими силами взяться за ремонт фасадов, подъездов и кровель. Однако когда из этих источников набежало в общий котёл, а сверху ещё легли "сверхплановые" налоги местного бизнеса, Багратионовск совершил то, чего не получалось десятилетиями.

Программу капремонтов сделали так, как и нужно делать в наших условиях финансового дефицита: в основу легло софинансирование, принцип общего котла. Каждый сбрасывается чем может. А так как может не очень много, то и участвовать должен каждый, иначе ничего не получится.

Начиная обязательно с самих граждан. В конце концов, жить в нормальных условиях — это их кровный интерес. Ты обозначь себя, прояви инициативу, и власть тебя поддержит. Нагрузка вполне посильна. Жильцам необходимо было собрать на круг 5–15% от стоимости проекта. Остальное добавляли муниципалитет, регион, в проекте участвовал и федеральный бюджет.

Теперь схема капремонтов изменилась, но принцип общего котла остался прежним. Более того, он шагнул за периметр многоквартирных домов. Например, работает федеральная программа "Комфортная городская среда". Она распространяется на комплексное благоустройство придомовых территорий, объединяющее несколько домов и создающее мини-кварталы. Идёт ещё дальше — в парки, скверы, общественные пространства. Жителям снова предлагают выбор. Или годами ждать благоустройства за счёт государства (когда и если дойдёт очередь). Или сложиться с государством своими пятью процентами от стоимости проекта, получив здесь и сейчас у себя в районе капитально отремонтированные и вновь сформированные тротуары, парковки, спортивные и детские площадки, цветники, восстановление ливнёвки.

Программа началась совсем недавно. Высказывались опасения, что её ждёт неудача: старт проектам благоустройства дают сами жители, а они вкладываться не будут. Ещё куда ни шло в складчину отремонтировать дом, в котором живёшь. Но взять ответственность за комфортную среду на больших квартальных территориях — нет, так широко наши люди не мыслят.

Но ведь в том же Багратионовске пять лет назад люди не хотели выглянуть даже за порог своей квартиры. Новому руководству городом пришлось проводить собрания, ходить по домам, буквально уговаривать жильцов поучаствовать в ремонтах собственных подъездов и фасадов. Зато когда первые дома были приведены в порядок и весь город это увидел, немедленно выстроилась очередь желающих принять участие в программе софинансирования.

Сегодня нечто подобное происходит и с "Комфортной городской средой". Добрым словом и наглядным примером можно добиться гораздо большего, чем просто добрым словом. Осталось только обеспечить этот самый наглядный пример.

Народный проект и бюджетный эффект. Черняховск

Принцип общего котла может работать по-разному. Целевое софинансирование муниципальных проектов из областного бюджета при поддержке бизнес-сообщества — из той же сферы. Об этом говорит мой опыт работы в Черняховском районе, связанный с распределением налогов, которые я как предприниматель решил выплачивать в районе (ныне городском округе).

Решение было вызвано необходимостью выполнить наказы избирателей, выбравших меня в 2013 году в областную думу прошлого созыва. Я уже давно перестал быть депутатом, но обязательства перед людьми остались. В районных поселениях: Свободе, Краснополянском, Междуречье, самом Черняховске — были реализованы десятки проектов, включая ремонты домов и тротуаров, строительство спортсооружений, создание детсадов. Но здесь важен не список дел, а схема финансовой помощи муниципалитету, к которой я пришёл.

Она связана с налогом на дивиденды. Налог может выплачиваться по месту "прописки" физического лица. Чтобы деньги адресно попали в Черняховск, я и мой бизнес-партнёр специально зарегистрировались на территории района. Налог на дивиденды делится в разных пропорциях между областной казной и бюджетами муниципалитетов. В прошлом году наши налоговые выплаты в Черняховском городском округе составили 76 миллионов рублей. Местный бюджет формально должен был получить из них только 23 миллиона. А получил всю сумму целиком. Частью эти средства уже освоены, частью поработают в реализации будущих проектов. Например, в подготовке проектно-сметной документации для реконструкции городского театра (бывшего Дома офицеров), детского сада №1 и средней школы №1, гимназии №2 в Черняховске, капремонта домов в посёлках Свобода, Угрюмово, в открытии детского сада и дома культуры в Свободе.

Почему область решила вернуть свою часть налога муниципалитету (по всей стране региональные власти делают это очень неохотно)? Да потому, что муниципалитет гарантирует целевую трату средств. В областном правительстве это понимают.

И дело не только в честном слове главы округа Сергея Булычева и поручительстве Андрея Горохова. Дело в том, что все проекты, которые согласилась софинансировать область, прозрачны и понятны. Это не бездонное, как колодец, "обеспечение деятельности муниципальных органов власти", а предельно конкретная "Установка уличного освещения в пос. Покровское, ул. Коммунистическая", "Ремонт спортивного зала филиала МАОУ СОШ №6 в п. Краснополянское" и т.п.

По всем проектам разработана проектно-сметная документация, посчитаны бюджеты, цифры. И очень важный момент — все проекты принимаются на основе общественного обсуждения и по результатам наказов жителей.

Мы опытным путём пришли к простому пониманию: подключение людей к работе муниципальной администрации по обустройству их жизненной среды — вещь не просто желательная, а обязательная. На всех этапах. Начиная от принятия решения, что, где и на какую сумму нужно благоустроить/создать/отремонтировать. И заканчивая контролем за выполнением работ с момента конкурсных процедур по выбору подрядчика.

Общественный контроль — дополнительная гарантия эффективности и "некоррупционности" бюджетных трат. То есть, во-первых, это обеспечивает их целесообразность (деньги идут на действительно нужные людям проекты, их принимают на общественном совете с участием депутатов, по итогам формируя соответствующие расходные строки бюджета). Во-вторых, это повышает качество работ. В-третьих, приводит к рачительному использованию средств, бюджетной экономии.

Как устроен местный референдум

Гражданский контроль за распределением бюджетных средств не в России придуман. Так называемое партиципаторное бюджетирование родилось в Бразилии в 80-х годах прошлого века и с тех пор распространилось по миру. Наша страна начала вводить эту практику несколько лет назад. Программы "Народный бюджет", "Инициативный бюджет", "Бюджет для граждан" и т.д. тиражируются по регионам России, федеральную координацию осуществляет Министерство финансов РФ.

Задачи амбициозны. Вовлечь граждан в процессы местного управления на принципах солидарной ответственности, воспитать хозяйское отношение к муниципальному имуществу и муниципальному развитию. Обеспечить контроль за распределением бюджета. Заставить местную власть работать по проектному принципу: не размазывать средства тонким слоем по всем статьям расходов, а направлять их на решение приоритетных для местных жителей проблем; научить координировать усилия и находить общий язык с жителями и с вышестоящими уровнями власти.

Настоящая школа современного муниципального управления, где за одной партой сидят и чиновники, и сами жители.

Но если жителям дано право участвовать в распределении бюджета, почему бы не дать им возможность участвовать в его наполнении? Это называется инициативное бюджетирование. На сходах граждан активные жители решают вложиться рублём в общее дело. Практика реализуется в десятках регионов. Например, в Воронежской, Кировской и Тульской областях.

Логичное завершение этой модели — проведение местных референдумов по самообложению граждан. То есть уже не отдельная группа жителей в количестве 15 человек скидывается на освещение улиц, расчистку прудов, ликвидацию стихийных свалок и т.д. На референдуме всё местное сообщество данного посёлка выбирает, собрать ли с каждого совершеннолетнего жителя фиксированный платёж на решение проблем территории. Согласно закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 56 ("Средства самообложения граждан"), для отдельных категорий жителей — например, малоимущих, инвалидов — размер платежа может быть уменьшен. Причём размер не оговаривается, то есть уменьшение может быть хоть в десять раз.

По закону о референдуме решение считается принятым, если явка составила не менее 50% жителей, достигших избирательного возраста. При этом за проголосовало больше половины пришедших на референдум. Размер платежа по разным регионам варьируется от 100 до 2000 рублей.

Сбор не может быть навязан сверху. Это не налог, всё решают сами люди на местах. И это разовый адресный платёж, его нельзя взимать повторно и на другие цели. Новые цели — новое голосование.

Чтобы стимулировать граждан к проведению местных референдумов по самообложению, региональные власти добавляют свои средства к тем, что собраны людьми. На каждый "гражданский" рубль в общую копилку направляется от одного до пяти рублей из областной казны. Учитывая, что своими средствами участвует и муниципалитет, "народный бюджет" в итоге вырастает в разы. Один миллион рублей для поселения в триста жителей — нормальная сумма, скажем, для замены и капремонта водопроводных сетей. Без референдума никакого ремонта бы не было.

Разумеется, вся собранная сумма будет потрачена именно в вашем поселении, на те цели, которые указаны в бюллетене и которые вы определили всем миром во время предыдущих телефонных опросов / уличных анкетирований / общих собраний / интернет-голосований.

Местные референдумы на системном уровне проводятся в Пермском крае, Кировской области, Татарстане. В последнем регионе за последние пять лет граждане собрали 806,9 млн рублей. Учитывая софинансирование из республиканского бюджета, общая цифра составляет более четырёх миллиардов рублей.

В прошлом году российский президент Владимир Путин призвал развивать этот инструмент муниципального развития в других регионах России. Референдумы по самообложению обладают множеством достоинств. Это возможность сплотить общество вокруг решения общих задач, школа проектного подхода к управлению для местной администрации, рациональное использование бюджетных средств — и далее по списку.

Тест перед общим стартом

Лично для меня местные референдумы важны следующим. Они позволяют достроить до конца конструкцию "общего котла". Создать систему, при которой дефицит средств на каждой отдельной ступеньке общественной лестницы (регион, муниципалитет, местный бизнес, граждане) не становится препятствием для развития.

Это возможность в условиях дефицита мобилизовать и направить на полезное дело ресурсы из всех доступных источников. Один рубль превратить в весомые пять-десять.

По модели софинансирования средства на реализацию социально значимых проектов сначала выделяют жители. Затем муниципальный и областной бюджеты. Параллельно может (должен!) включиться бизнес. Например, в том формате, который я с бизнес-партнёрами применил в Черняховске, Багратионовске и Калининграде — регистрация в муниципалитете с целью адресной выплаты налога на дивиденды. В этом случае регион может возвращать областную долю налога на местный уровень власти. Или это просто могут быть добровольные пожертвования предпринимателей под флагом местного патриотизма. "Объединяемся всем миром вокруг общей цели" — принцип "общего котла" имеет важный гражданско-патриотический потенциал.

В конце концов, пожертвования может делать не только местный бизнес. Много наших успешных земляков-калининградцев сегодня разъехалось по стране и миру. Почему бы не провести ударную информационную кампанию, напомнив им, а заодно и себе самим, о важности любви к малой родине?

Технология проведения референдумов по самообложению давно разработана и неоднократно опробована, нам в Калининградской области изобретать ничего не нужно. Единственное замечание — стоит начать с поселений в тех городских округах, где жители готовы к подобным инициативам и доверяют им. То есть там, где уже были успешно реализованы различные программы софинансирования.

Всегда важен наглядный пример. Успех на тестовых площадках станет ориентиром для жителей остальных муниципалитетов Калининградской области, которые в дальнейшем захотят подключиться к проекту.

Материал опубликован по данным пресс-службы Андрея Горохова